'남북정상회담' 마무리 문재인 정부 1년, 앞으로의 4년은?
정용인 기자 입력 2018.05.05. 13:51
[경향신문] 많은 사람들이 기억한다. 광화문과 시청 앞 광장, 그리고 촛불시위 현장.
그는 ‘우리’ 중 한 명이었다. 문재인.
세월호 단식 농성 때 그의 직함은 의원이었고, 백남기 농민이 쓰러진 후 매주 토요일 오후마다 열린 민중총궐기 행사에서 마주친 그의 직함은 당 대표였다. 2016년 겨울, 거리에서 초를 든 그를 만나긴 어렵지 않았다.
대통령 선거가 치러진 지난해 5월 9일 저녁, 출구조사결과가 발표되고 당선이 확실시 되었다.
그는 다시 광화문에 마련된 단상에 올라섰다. 그의 첫마디다.
“정의로운 나라, 통합의 나라, 원칙과 상식이 통한 나라다운 나라를 만들기 위한 위대한 국민의 위대한 승리다.” 벌써 1년이다.
“이니♥ 하고 싶은 대로 다해” 1년 전, 대선 때 등장한 문구였다. 지지자들이 이모티콘을 활용해 온라인 ‘짤방’의 형태로 첫 선을 보인 이 문구는 오프라인 피켓으로 진출했다. 다시 이 응원구호가 등장했다. 4월 27일 청와대 입구. 판문점으로 향하는 대통령 일행을 배웅 나온 청와대 직원들이 ‘평화 새로운 시작’라고 적힌 피켓과 함께 들고 있었다.
“모든 사람이 다 판문점에 갈 수 있는 것은 아니지 않느냐. 남은 해야 할 일은 또 있고….”
이날 입구에서 문 대통령을 환송했던 청와대 관계자의 말이다.
첩첩산중. 시작부터 난관이었다. 문재인 정부의 지난 1년.
북이 개량한 신형 SLBM 미사일 ‘북극성-2형’을 발사한 날은 5월 21일이었다. 대통령 당선 후 12일 만이다. 27일과 29일에도 연달아 발사했다.
대선 직전인 4월 20일, 성주골프장에 사드 발사대 2기가 전격 반입됐다. 대통령 당선 후 사드 발사대 4기가 추가로 반입되었으나 국방부가 청와대에 보고를 누락한 사실이 적발됐다. 중국과의 갈등도 풀리지 않았다. 6월 5일, 북한은 화성 14형 2차 시험발사를 한다. 결국 문 대통령은 사드 잔여발사대 임시배치 협의를 지시한다. 앞서 청와대 관계자의 회상이다.
“지난해 12월 말만 하더라도 평창올림픽조차 골칫덩어리였다. 그러나 1월 1일 김정은 북한 국무위원장의 신년사가 나오고 확 뒤집어졌다. 솔직히 운도 따랐다.”
■ 북·미관계 출구 연 문 대통령 협상력
신진욱 중앙대 사회학과 교수는 이번 판문점 남북정상회담 이후 SNS를 통해 외국의 지인들로부터 많은 메시지를 받았다고 말했다.
“밖에서 봤을 때 북핵문제는 아무도 못풀 것이라고 생각했는데, 한국 정부가 풀고 있다는 것에 놀라고 있다는 것이다. 트럼프 대통령과 김정은 북한 국무위원장의 치킨게임은 그 누구도 중재하지 못하리라고 생각했는데 지금 문재인 정부가 그 역할을 해내고 있다는 것에 경탄하고 있다.”
“청와대밖에 보이지 않는다.” 지난 1년, 기자가 취재하며 여러 차례 들었던 말이다.
남북관계 개선과 같은 영역은 대통령과 청와대가 해야 할 고유한 영역이다. 다른 영역, 일상적으로 진행되어야 할 ‘국가의 일’에서도 “모두들 위만 바라보고 있다”는 말이 나온다.
“정부에는 각 부처가 있다. 대통령이나 비서관이나 행정관을 합쳐 500여명만으로 정부를 이끌어갈 수 있나. 내각을 구성하는 장관들도 마찬가지다. 국가의 주요 정책 발표 등에서 장관들이 앞에 나서서 자기 분야의 정책을 발표해야 하는데 그들의 역할은 눈에 잘 띄지 않는다.”
이재근 참여연대 정책기획국장의 말이다. 청와대가 모든 사안에서 이슈를 주도하고 있다는 것이다. 이 국장이 그 징표로 제시한 것은 청와대 청원게시판에 쏠리는 국민 시선이다.
“예를 들어 이재용 삼성전자 부회장에게 집행유예를 선고한 판사를 징계해달라는 청원이 올라간다. 판사 징계는 대통령이 할 수 있는 사안이 아니다. 법률 제·개정도 마찬가지다. 권력의 핵심부에서 그것을 들어주는 역할은 긍정적이다. 사법부나 입법부에 대한 간접적인 압력이 될 수도 있다. 그러나 국회나 법원 등에 모여야 하는 여론이 한쪽으로 집중되는 것은 나중에 가면 의도치 않은 결과로 이어질 수도 있다.”
5월 3일, 참여연대와 민주사회를위한변호사모임(민변)은 문재인 정부 1년 평가토론회를 열었다.
남북관계, 적폐청산과 권력기관 개혁 및 개헌, 재벌개혁과 조세정책 등으로 나눠 진행한 이날 토론회는 그간 문재인 정부의 핵심 요직 인사를 배출한 대표적 시민·법률가 단체인 참여연대와 민변이 1년을 맞이해 정부와 ‘각’을 세워 비판하는 것으로 알려지며 많은 주목을 받았다. 실제 이날 토론회에 참여한 시민사회 인사들의 평가는 그렇게 호의적이지만은 않았다.
“많은 긍정적인 면이 있음에도 불구하고 아직은 잘했다고 이야기할 때가 아니다. 좀 더 재촉하고 미흡한 부분을 지적해야 한다.”(한상희 건국대 법대 교수)
“아직 결과가 나온 것이 없으니 한마디로 말하면 ‘한계’다. 다만 이제 새로운 논의를 시작할 수 있는 초석을 놓았다는 의미는 있다.”(강문대 민변 사무총장)
“이제 입법화와 제도화가 필요한 시점이다. 대통령 임기 1년이 지나고, 앞으로 남은 4년 동안 검찰이나 경찰, 국정원 조직운영에서 수십 년 동안 되풀이돼온 과오가 반복되지 않으려면 제도화가 필요하다.”(박근용 참여연대 집행위원)
사회자가 요구한 ‘문재인 정부 1년 적폐청산·개헌을 한마디로 평가한다면?’이라는 질문에 대해 이날 토론회 발제자와 토론자가 내놓은 답이다.
■ ‘청와대 독주’만 보인 1년?
“모든 이슈들이 청와대가 주도하고 있다”는 주장은 좀 더 엄밀히 분석할 필요가 있다.
‘청와대 독주’는 그 자체로는 가치중립적인 명제다.
대통령과 청와대에 대한 비판일 수도 있지만 열심히 일하는 청와대만큼 다른 분야, 입법이나 사법부, 시민사회 등이 일을 못하고 있다는 지적일 수 있다.
서복경 서강대 현대정치연구소 연구원은 “문재인 정부의 지난 1년은 2016년 가을부터 이어지는 이머전시 트랙의 맥락에서 봐야 한다”고 말한다. 지난해 12월에 예정되어 있던 선거가 앞당겨 5월에 치러지고, 인수위도 없이 출범한 정권에 연달아 발생한 북한 미사일 위기와 같은 ‘비상상황’에 대한 수습이 중요한 1년이었다는 것이다.
“비상상황에는 유권자나 일반국민은 기존 국가권력에 힘을 실어주는 것이 일반적이다. 정상적이지 않은 상황에 대한 공포나 두려움을 가진 사람들은 정당한 권위를 가진 기존 권력에 의존하게 된다. 문제는 그 사람들이 ‘이제는 비상상황이 끝났다’고 인식하고 일상으로 돌아갈 때다. 권력을 정상적인 상태로 돌려야 하는데, 계속 비상모드로 갈 때 ‘갭’이 발생하면 파국적인 상황으로 이어질 수도 있다.”
서 연구원은 ‘청와대 주도’와 관련, “대통령을 제외한 다른 주요 행위자들이 자기 포지셔닝을 못잡았다”고 평가했다.
“지난해 대선과정을 복기해보면 대선을 준비한 모든 정당들은 공히 청와대 권력 축소, 의회와의 협치, 정당정부를 통한 책임정치를 약속했다. 문재인 대통령도 ‘더불어민주당 정부’를 만들고 지지하지 않은 국민도 섬기는 통합대통령이 되겠다고 하지 않았는가.”
박상훈 정치발전소 학교장의 말이다. 박 학교장의 문재인 정부에 대한 비판은 날카롭다.
“박근혜 전 대통령과 정책 방향은 다르지만 지난 1년간의 정부 운영은 선출직 군주정에 가깝다고 본다. 박 전 대통령은 본인 스스로 입법과 사법, 한국 사회 모든 분야에서 상위의 존재로 여기고 청와대라는 ‘궁정세력’을 이끌던 사람이다. 문재인 대통령은 어떤가. 예를 들어 우리 국민이 한 번도 권력을 정당하게 준 과정을 거치지 않은 민정수석이 국회 운영위원회에도 참석하지 않고 개헌안을 발표한다. 민정수석은 박정희 정권 때 3선 개헌을 위해 처음으로 만든 제도다. DJ정부 당시 민정수석을 2년 동안 없애기도 했지만 다시 부활했다. 문재인 정부는 기회가 있을 때마다 촛불혁명 정부라는 것을 강조하지만 촛불집회에 참여한 사람들이 다 문 대통령을 지지하는 것도 아니고, 또 촛불집회에 안나온 사람은 국민이 아닌가.”
그는 문 대통령의 ‘한계’를 민주정치에 대한 경험이 적기 때문이라고 덧붙였다.
“문 대통령은 민변 활동을 한 변호사다. 양식이 있고 정의감이 있는 사람은 맞다. 좋은 의미의 엘리트 주의다. 그가 정치와 관련한 경험의 상당 부분은 민정수석과 비서실장이다. 대통령제 아래에서 권력을 통제하는 기구다. 의회 경험이 너무 짧다. 그 짧은 의정활동 경험도 본인에게 행복한 경험이 아니다. 자신이 경험했던, 가장 잘 할 수 있는 방법으로 청와대를 운영하고 있는 것이다.”
청와대 독주론에 대해 신진욱 교수는 “원론적 이상에 비춰 현실정치를 평가하는 것은 잘못”이라며 다음과 같이 덧붙였다.
“현실에서 이제 1년이 지났는데, 문재인 정부가 이전 정부들이 지난 10년간 방치하고 악화시켜온 큰 문제를 해결한 능력을 보여준 것을 높게 평가해야 한다.”
그는 “당장 지난 촛불시위만 보더라도 당시 야당이었던 민주당 등이 이명박·박근혜 정부의 실정을 폭로하고 리더십을 발휘할 수 있었다면 생업으로 바쁜 시민들이 왜 거리에 뛰어 나왔겠느냐”며 “정당이 주도해야 한다면 정당의 역량을 높이는 것이 한국 정치의 과제이지 대통령과 청와대가 국회를 무시했다는 식으로 왜곡하면 안된다”고 덧붙였다. 이어 그는 “지난 1년의 대통령과 청와대, 국회의 관계를 보면 국회와 정당들이 어젠다를 선도하고 주도하는 역량을 못 보여준 것은 사실이지만, 그렇다고 청와대가 국회나 정당을 억눌렀다는 기억은 갖고 있지 않다”고 덧붙였다.
신 교수는 문 대통령의 지난 1년을 요약하는 키워드로 ‘절제’를 꼽았다.
“전직 대통령들과 비교해보면 대통령이 전면에 나서는 것이 절제되어 있고, 계획적이고 정제된 방식으로 자신의 입장을 내보낸다. 집권 전에는 문 대통령이 휘둘린다는 인상을 받았는데, 집권 후에 보여주는 모습은 중요한 일에 대한 결단을 대통령이 스스로 한다는 인상을 받는다.”
그렇다고 ‘만기친람(萬機親覽) 식으로 모든 일에 다 간여하는 스타일이 아니라 신중하면서도 핵심적인 맨파워를 바탕으로 다른 사람의 눈에 띄지 않는 방식으로 일을 한다는 것이다.
“집권 1년을 놓고 대통령이 독주한다고 단언할 수 없다. 남북관계나 한·미관계를 보면 외교부나 서훈 국정원장 같이 전면에 드러나는 사람들 이외에도 여러 부처와 민간 전문가들을 포함하는 실무적인 논의가 계속되어 왔다. 냉전이 해체되는 과정이나 독일이 통일되는 과정을 보면 막후에서 역할을 해온 사람들이 있다. 대단히 민감한 협상과정에서 모든 것이 일상적인 내각 업무의 연장선상에서 이뤄지기 바란다면 그것은 나이브한 생각이 아닐까.”
■ 조용히 업그레이드된 ‘협치’
“시민사회와 협치가 부족하다”는 지적도 그에 따르면 정확한 평가가 아니다.
인수위 없이 출발한 문재인 정부는 ‘국정기획자문위원회’를 만들어 5대 과제, 20대 국정전략, 100대 국정과제를 선정했다. 국정기획자문위원회의 역할은 정책기획위원회(위원장 정해구 교수)가 이어받았다.
상당수의 시민사회 인사들이 이 틀을 통해 자신의 정책제안을 청와대에 전달했다. 지난 4월 27일 문재인 대통령이 USB에 넣어 김정은에게 전달한 ‘한반도 신경제구상안’도 이 틀을 통해 다듬은 아이디어로 알려졌다. 이른바 대통령 개헌안도 정책기획위원회 산하에 ‘국민헌법자문특위’를 만들어 여론수렴에서 안 확정까지 역할을 했다. 참여정부 당시 위원회 공화국이라고 비난 받았던 ‘협치’를 소리소문 없이 업그레이드한 것이다. 역시 신 교수의 말.
“의사 결정과정 참여의 통로가 얼마나 개방적이냐 폐쇄적이냐에 따라 행위자의 태도는 달라진다. 일반적으로 제도정치에서 참여의 통로가 폐쇄되었을 때는 사회세력이 스스로 세력화되고 국정 주체로 스스로 대안주체가 되려는 성향이 크다. 지난 1990년대에서 2000년대 초반까지 한국의 시민사회가 그랬다. 지금은 그 채널을 중앙에서 제공하는 형국이기 때문에 중앙정부 외부에 있는 세력이 자체 세력화하거나 독립적인 어젠다, 정책대안을 제시하는 힘이 약해진 것이 아닌가 생각된다.”
2000년대 전반기만 하더라도 내각이나 청와대가 어젠다를 포착하고 대안을 제시하는 능력이 전무했기 때문에 시민사회가 안을 만들어 통째로 건넬 정도였다면, 지금은 그 ‘힘의 균형’이 많이 이동했다는 것이다.
“과거 시민사회의 많은 정책 생산역량을 가진 인력이 이미 청와대나 내각으로 들어가 있는 형국인데, 청와대가 제왕적으로 권력을 휘두른다기보다 그 선도성을 압도할 만한 대항력이 정당이나 시민사회에서 나오지 못하는 것이 보다 정확할 수 있다.”
중요한 것은 집권 1년 이후, 앞으로다.
서복경 교수가 언급한 ‘비상상황’은 6월 지방선거를 넘어서까지 이어질 것으로 보인다. 북·미회담에 이어 동북아 정상회담과 9월 4차 남북정상회담까지 계속 이어질 것으로 예상된다.
총풍, 1차 남북정상회담, 천안함과 연평도 피격과 같은 ‘북한과 관련한 이벤트 변수’가 아니라 집권시기로부터 얼마나 떨어져 있느냐가 선거 결과에 미치는 더 결정적인 변수라는 지난 한국 선거의 방정식도 이번 지방선거에는 통하지 않을 것으로 보인다.
■ 올해 8·15 경축사를 주목하는 이유
지방선거가 한 달 남은 현 시점까지 형세를 보면 자유한국당 등 야권이 이슈화했던 ‘드루킹 댓글조작’은 남북정상회담의 성공으로 묻히는 형국이다.
대통령 지지율과 그에 힘입은 민주당의 지지율은 여전히 전국적으로 초강세를 유지하고 있다. 지방선거 역사에서 과거에 없던 현상이다.
김민석 민주연구원 원장은 “촛불에 이은 냉전구조의 해체로 큰 틀에서 지각변동이 일어난 것이 아닌가 보고 있다”고 말했다. 한국의 정치구조가 오랜 냉전 보수 주류체제에서 탈냉전 진보성향 체제로 근본적 이동이 일어나고 있다는 것이다. 그에 따르면 과거 보수친화적이었던 안정의 개념 역시 달라졌다.
“과거 DJ정부 시절 남북정상회담 당시에는 대중 정서상 보수가 주장하는 속도조절론이 먹혔다. 급격한 변화 대신 지나친 속도를 견제하는 안정론이 의미가 있었던 것이다. 지금은 상황이 근본적으로 달라졌다. 가급적 빨리 탈냉전체제를 만드는 것이 국정 안정에 도움이 된다. 전통적인 안정론이 변한 것이다. 색깔론도 그때에 비해 비할 수 없이 안 먹히는 구조가 되었다.”
남북관계의 개선이 향후 문재인 정부의 4년을 이끄는 주요한 개혁동력이 될 것은 거의 확실하다. 그렇다면 적폐청산이나 개헌, 일자리 창출이나 사회적 경제와 같은 다른 개혁과제는 어떻게 되는 걸까.
“결국 정치의 성패를 확정짓는 것은 선거다. 과거 정권들을 보면 집권 2년차 8·15 경축사에서 중요한 정책 어젠다를 발표한다. ‘친환경 녹색성장’을 제시한 2년차 이명박 대통령의 8·15 경축사가 대표적이다. 6월 지방선거 이후 국면의 특징이라면 2020년 총선 전해인 2019년은 유일하게 선거가 없는 해이다. 아마 올해 8·15 경축사를 통해 문 대통령은 남북관계 개선 이후 정권 어젠다를 발표하지 않을까.”
민주당 한 중진의원의 말이다.
하승수 비례민주주의연대 공동대표는 “지방선거 동시개헌이 무산되었지만 국민들이 바라는 정치개혁이 무산되어서는 안된다”고 강조했다.
“자유한국당은 6월 대신 9월이나 10월 개헌 국민투표를 주장했지만 과연 문재인 정부에 대한 반대목적이 아닌 진정성이 있는 제안인지는 의심이 간다. 6월 지방선거 후 각 정당들에게 주어질 숙제는 각 정당이 생각하는 개헌 일정이나 로드맵을 밝히는 것이다.”
하 대표에 따르면 개헌을 집권 후반기인 2020년 총선에 연계시키는 것으로 미룬다면 이번 정권에서 개헌안 합의는 사실상 물건너 간다. 그때가 되면 이미 형성되어 있을 차기 대권주자들이 권력구조를 손보는 개헌에 합의하기는 현재보다 더 힘들기 때문이다. 하 대표는 3·1운동 100주년, 대한민국 임시정부 임시헌장이 선포된 4월 100주년이 되는 내년 3~4월이 개헌이나 선거제도 개편을 추진할 수 있는 마지노선이라고 주장한다.
‘청와대 독주’라는 주장과 관련해 진성준 청와대 정무기획비서관은 <주간경향>과 통화에서 “문재인 정부가 탄핵으로 탄생한 정부였고, 또 대통령의 일거수 일투족에 대한 국민들의 관심이 컸고 노출 반영이 커서 그렇게 보이는 것”이라며 “보이기에는 그런 측면이 있지만 실제로는 그렇지 않다”고 말했다. 8·15 경축사에서 남북관계 개선에 대한 평가와 함께 집권 2기 어젠다를 제시하느냐는 질문에 대해서는 “문 대통령의 성격이 스스로 자평하고 자화자찬하는 것은 성미에 맞지 않아 한다”며 “아마 간략한 소회 정도는 밝히지 않겠느냐”고 덧붙였다.
<정용인 기자 inqbus@kyunghyang.com>
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